Colom­bia. La prio­ri­dad de Duque es el sec­tor financiero

Resu­men Lati­no­ame­ri­cano* /​9 de abril de 2020

Mucho revue­lo han cau­sa­do algu­nas de las medi­das toma­das por el Gobierno Nacio­nal fren­te a la ame­na­za de la pan­de­mia COVID-19 en Colom­bia. Entre las más polé­mi­cas, tene­mos al Decre­to 444, fir­ma­do el 21 de mar­zo del 2020. Es el cen­tro de dis­cu­sión para Alcal­des, Gober­na­do­res, aca­dé­mi­cos, polí­ti­cos y fun­cio­na­rios del gobierno de Duque en general.

Por Han­sel Fore­ro*. La Cor­te Cons­ti­tu­cio­nal ini­ció la sema­na pasa­da un estu­dio sobre la cons­ti­tu­cio­na­li­dad de dicho man­da­to pre­si­den­cial. ¿En qué con­sis­te? ¿Por qué ha gene­ra­do tan­ta polé­mi­ca? ¿A quién bene­fi­cia y a quién afec­ta? A con­ti­nua­ción rea­li­za­mos un bre­ve análisis.

ABC del Decre­to 444

Fue emi­ti­do por el Minis­te­rio de Hacien­da y Cré­di­to Públi­co. Es un ins­tru­men­to legal que per­mi­tió crear el Fon­do de Miti­ga­ción de Emer­gen­cias –FOME – , como una bol­sa de recur­sos para, supues­ta­men­te, redu­cir los efec­tos nega­ti­vos de la emer­gen­cia social y eco­nó­mi­ca pro­duc­to de la enfer­me­dad COVID-19 en Colombia.

Ade­más de la crea­ción de FOME, el Decre­to otor­gó facul­ta­des para que el Minis­te­rio de Hacien­da y Cré­di­to Públi­co faci­li­te liqui­dez al sec­tor finan­cie­ro y así com­prar bonos de deu­da, accio­nes y otor­gar cré­di­tos a empre­sas pri­va­das, mix­tas y públi­cas que sean con­si­de­ra­das como de inte­rés nacio­nal. Siem­pre y cuan­do se hayan vis­to afec­ta­das por la emergencia.

Fuen­tes de recur­sos para el FOME

Según el Decre­to 444, las fuen­tes con­cre­tas de los recur­sos para el FOME son cua­tro los siguientes:

1) Recur­sos has­ta del 80 % del total del Fon­do de Aho­rro y Estabilización.

2) Recur­sos del Fon­do Nacio­nal de Pen­sio­nes de Enti­da­des Terri­to­ria­les –FONPET- del 2019 que no han sido paga­dos a las enti­da­des terri­to­ria­les y el total de recur­sos des­ti­na­dos para los años 2020, 2021, 2022. Pue­den ser más años según las nece­si­da­des defi­ni­das por el Minis­te­rio de Hacienda.

3) Los recur­sos des­ti­na­dos direc­ta­men­te del Pre­su­pues­to Gene­ral de la Nación ‑PGN-. Sin embar­go, no es cla­ro si se rea­li­za­rían modi­fi­ca­cio­nes al PGN o serán recur­sos de los perio­dos fis­ca­les de los siguien­tes años.

4) Los ren­di­mien­tos finan­cie­ros gene­ra­dos por la admi­nis­tra­ción de recur­sos, es decir, las ganan­cias obte­ni­das pro­duc­to de intere­ses de los demás fon­dos del Esta­do y los demás que el Gobierno deter­mi­ne.
Cabe seña­lar que, de estos recur­sos, dos hace par­te del Sis­te­ma Gene­ral de Rega­lías (el 1 y el 2) y dos son toma­dos de otros rubros (el 3 y el 4).

¿Qué es el Fon­do de Aho­rro y Estabilización?

Es una bol­sa de recur­sos que reúne has­ta el 30% del total de las rega­lías obte­ni­das anual­men­te por el Esta­do. Este fon­do fue crea­do con la refor­ma al Sis­te­ma Gene­ral de Rega­lías en el año 2012. Tie­ne por obje­to ser un meca­nis­mo de aho­rro para even­tua­les des­equi­li­brios fis­ca­les o macro­eco­nó­mi­cos que afec­ten a las enti­da­des terri­to­ria­les. Es admi­nis­tra­do por el Ban­co de la Repú­bli­ca, pero en caso de ser uti­li­za­do debe ser dis­tri­bui­do a las enti­da­des terri­to­ria­les según lo esta­ble­ci­do en el artícu­lo 361 de la Cons­ti­tu­ción Polí­ti­ca, es decir, los recur­sos de este fon­do deben ser repar­ti­dos a Gober­na­cio­nes y muni­ci­pios, no ser uti­li­za­dos por el Gobierno Nacio­nal Central.

Ade­más, el Decre­to 444 plan­tea que los recur­sos del FAE serán pres­ta­dos al FOME en dóla­res con 0% de inte­rés. Debe­rán ser paga­dos a par­tir del año 2023 con una con­tri­bu­ción de un billón anual has­ta que se extin­ga la obli­ga­ción. Según los cálcu­los del Gobierno Nacio­nal, para 2017 los recur­sos del FAE jun­to con sus ren­di­mien­tos osci­la­ban entre los 11 billo­nes de pesos. Ya han pasa­do más de 2 años y es difí­cil obte­ner infor­ma­ción pre­ci­sa sobre el total de los recur­sos que con­tie­ne el FAE, lo que plan­tea una difi­cul­tad para esti­mar cuan­to equi­va­le el 80% de los recur­sos del FAE que se des­ti­na­rá al FOME.

¿Qué es el Fon­do Nacio­nal de Pen­sio­nes de Enti­da­des Terri­to­ria­les ‑FONPET?

Tam­bién sur­gió con la refor­ma al Sis­te­ma Gene­ral de Rega­lías en el 2012. Es un fon­do para des­ti­nar el 10 % del total de las rega­lías obte­ni­das anual­men­te por el Esta­do (Art. 361 CPC). Esta bol­sa de recur­sos ha con­tri­bui­do a sol­ven­tar el pasi­vo pen­sio­nal que tie­nen las Enti­da­des Terri­to­ria­les, logran­do que miles de per­so­nas pue­dan acce­der a su pen­sión. Según el Depar­ta­men­to Nacio­nal de Pla­nea­ción, en el año 2017 el pasi­vo pen­sio­nal esta­ba alre­de­dor de los $21,5 billones.

El argu­men­to del Gobierno Nacio­nal para cen­tra­li­zar los recur­sos del FONPET es que actual­men­te el fon­do sol­ven­ta el 80 % del pasi­vo pen­sio­nal de las Enti­da­des Terri­to­ria­les y que, por lo tan­to, uti­li­zar estos recur­sos no afec­ta­rá las finan­zas públi­cas territoriales.

Según el Decre­to 444, los recur­sos FONPET del año 2019 que no han sido entre­ga­dos a las enti­da­des terri­to­ria­les, más el total de los recur­sos que obten­drá duran­te los años 2020, 2021 y 2022 serán des­ti­na­dos al FOME, se entre­ga­rán en dóla­res y ten­drán un pla­zo de 10 años para ser paga­dos con 0% de inte­rés. Ade­más, que­da a dis­po­si­ción del Minis­te­rio de Hacien­da si es nece­sa­rio uti­li­zar recur­sos del FONPET duran­te más años.

Apo­yo a la liqui­dez del sec­tor financiero

La liqui­dez a gran­des ras­gos se refie­re a la capa­ci­dad de un actor (per­so­na natu­ral o jurí­di­ca) de dis­po­ner de dine­ro en efec­ti­vo o de con­ver­tir sus acti­vos en dine­ro en efec­ti­vo. El apo­yo a la liqui­dez del sec­tor finan­cie­ro por par­te del Esta­do se rea­li­za para pre­ve­nir que los ban­cos se que­den sin dine­ro en efec­ti­vo para rea­li­zar prés­ta­mos, pues­to que la emer­gen­cia del COVID-19 pue­de gene­rar que un gru­po pobla­cio­nal reti­re sus aho­rros de los ban­cos y que otro gru­po pobla­cio­nal no pue­da pagar sus deu­das, dejan­do a los ban­cos sin dine­ro en efec­ti­vo para poder rea­li­zar créditos.

Actual­men­te el Esta­do cuen­ta con fon­dos que tie­nen por obje­ti­vo apo­yar la liqui­dez del sec­tor finan­cie­ro en los casos que sea nece­sa­rio, tal es el caso del Fon­do Nacio­nal de Garan­tías que pres­ta­rá liqui­dez a ban­cos de pri­mer piso (Ban­cos que pres­tan a per­so­nas y empre­sas) para que otor­guen cré­di­tos con intere­ses bajos a empre­sas afec­ta­das por la emer­gen­cia del COVID-19 para que paguen nóminas.

Otro fon­do que pres­ta liqui­dez al sec­tor finan­cie­ro es el Fon­do para la Esta­bi­li­za­ción de la Car­te­ra Hipo­te­ca­ria –FECH- este fon­do es admi­nis­tra­do por el Ban­co de la Repú­bli­ca y se le con­ce­de en el decre­to 444 del 2020 que sea quien admi­nis­tre y reali­ce las ope­ra­cio­nes de trans­fe­ren­cia tem­po­ral de valo­res del FOME al sec­tor finan­cie­ro, según las deter­mi­na­cio­nes del Minis­te­rio de Hacien­da. Es decir, con el Decre­to 444 del 2020 el Gobierno Nacio­nal toma más dine­ro de los colom­bia­nos, espe­cí­fi­ca­men­te de las enti­da­des terri­to­ria­les para otor­gar­le prés­ta­mos 0% inte­rés al sec­tor financiero.

Las ope­ra­cio­nes de trans­fe­ren­cia de valo­res auto­ri­za­das por el Decre­to 444 para que reali­ce el FECH se rea­li­za­rán en dóla­res, ten­drán un pla­zo para ser pagas de has­ta 365 días y serán des­ti­na­das a pres­tar liqui­dez a los ban­cos de pri­mer y segun­do piso (Ban­cos que pres­tan a ban­cos), esto según el gobierno de Duque para garan­ti­zar prés­ta­mos a las empre­sas y hoga­res que se hayan vis­to afec­ta­dos por la emer­gen­cia social y eco­nó­mi­ca pro­vo­ca­da por el COVID-19.

¿Cómo plan­tea el Decre­to pro­te­ger la economía?

La visión de pro­tec­ción de la eco­no­mía que tie­ne el Decre­to 444 del 2020 par­te de las tesis neo­li­be­ra­les pues­tas en prác­ti­ca por los Chica­go Boys crio­llos, que diri­gen la eco­no­mía nacio­nal. Estos creen que hay que debi­li­tar el sec­tor públi­co y for­ta­le­cer el sec­tor pri­va­do pues lo públi­co no es efi­cien­te. Así, des­de la déca­da de 1990 han pro­pi­cia­do la pri­va­ti­za­ción de la salud y los ser­vi­cios bási­cos. Esta visión que ase­gu­ra que dis­mi­nu­yen­do impues­tos a los gran­des capi­ta­les se está poten­cian­do el empleo, el cre­ci­mien­to eco­nó­mi­co y por lo tan­to ayu­dan­do a los pobres. En el Decre­to 444 se plan­tea que las ope­ra­cio­nes del FOME serán regu­la­das por el dere­cho pri­va­do, es decir que no serán las nece­si­da­des socia­les las que pri­men sino la menor afec­ta­ción del mercado.

Los recur­sos del FOME irán en mayor medi­da al sec­tor finan­cie­ro con 0% de inte­rés, el sec­tor finan­cie­ro uti­li­za­rá estos recur­sos para otor­gar cré­di­tos a hoga­res y empre­sas con el inte­rés del mer­ca­do. Es decir, los ban­cos gana­rán pla­ta con los recur­sos públicos.

Ade­más, esta visión neo­li­be­ral de esti­mu­lar la ofer­ta ‑ban­cos- y no la deman­da ‑pue­blos- gene­ra una cri­sis eco­nó­mi­ca más pro­fun­da, pues­to que los ban­cos pue­den con­tar con recur­sos para pres­tar, las empre­sas se pue­den endeu­dar para pro­du­cir. Pero si la mayo­ría de la pobla­ción afec­ta­da por la emer­gen­cia social y eco­nó­mi­ca no cuen­ta con recur­sos para con­su­mir, ni para pagar sus deu­das y cré­di­tos con­traí­dos, la eco­no­mía colom­bia­na se asfi­xia­ría y aumen­ta­ría la cri­sis. Será peor la cura que la enfer­me­dad, pues­to que las peque­ñas y media­nas empre­sas se enfren­ta­rán a cré­di­tos impa­ga­bles, cre­ce­rá el des­em­pleo, los tra­ba­ja­do­res no ten­drían capa­ci­dad adqui­si­ti­va para com­prar. Se des­ace­le­ra­rá la economía.

Polé­mi­ca por el Decre­to 444 del 2020

Aun­que el decre­to ha sido cri­ti­ca­do y defen­di­do de mane­ra super­fi­cial, son 3 aspec­tos los que sobresalen:

Recur­sos para Salud: El obje­to del decre­to plan­tea que el FOME se crea para aten­der nece­si­da­des de recur­sos para salud. Ade­más, en los dis­cur­sos guber­na­men­ta­les y has­ta de algu­nos per­so­na­jes de la opo­si­ción como Gus­ta­vo Petro se ase­gu­ra que el Decre­to bus­ca aumen­tar recur­sos para la Salud y pre­ven­ción del COVID-19. Sin embar­go, la reali­dad es otra: la mayo­ría de artícu­los y accio­nes que plan­tea el Decre­to 444 están orien­ta­dos a “aten­der las nece­si­da­des eco­nó­mi­cas y socia­les de las empre­sas pro­duc­ti­vas y financieras”.

La úni­ca ven­ta­na abier­ta que deja el Decre­to 444 del 2020 para que los recur­sos del FOME vayan a for­ta­le­cer la salud en las enti­da­des terri­to­ria­les, está en el Lite­ral 1 del Artícu­lo 4, que esta­ble­ce que uno de los usos de los recur­sos del FOME será para aten­der nece­si­da­des adi­cio­na­les de las enti­da­des que hacen par­te del Pre­su­pues­to Gene­ral de la Nación. Esto quie­re decir que la mayor par­te de los recur­sos del FOME se des­ti­na­rán para apo­yar a las empre­sas que el Minis­te­rio de Hacien­da determine.

Cen­tra­li­za­ción de recur­sos terri­to­ria­les: Aun­que las dos prin­ci­pa­les fuen­tes de recur­sos del FOME pro­vie­nen de recur­sos de rega­lías (es decir de recur­sos que cons­ti­tu­cio­nal­men­te deben ser otor­ga­dos a depar­ta­men­tos, muni­ci­pios y dis­tri­tos) el Decre­to 444 del 2020 no plan­tea meca­nis­mos de coor­di­na­ción en la toma de deci­sio­nes sobre sus recur­sos entre el Gobierno Nacio­nal y los Gobier­nos Terri­to­ria­les. Por el con­tra­rio, con­ce­de la facul­tad de la toma de deci­sio­nes sobre los recur­sos exclu­si­va­men­te al Minis­te­rio de Hacien­da y Cré­di­to Públi­co y, como res­pon­sa­ble de algu­nas ope­ra­cio­nes, al Ban­co de la República.

Aspec­to injus­to con las finan­zas públi­cas terri­to­ria­les que pue­de ser incons­ti­tu­cio­nal, pues­to que no cum­ple con los Artícu­los 288 y 361 de la Cons­ti­tu­ción Polí­ti­ca de Colom­bia. El Artícu­lo 288 se refie­re a los prin­ci­pios de com­ple­men­ta­rie­dad, con­cu­rren­cia y sub­si­dia­rie­dad que rigen la rela­ción entre el Gobierno Nacio­nal y las Enti­da­des Terri­to­ria­les. El Artícu­lo 361 refie­re a los usos exclu­si­vos de los recur­sos de rega­lías por las enti­da­des territoriales.

Fal­ta de pre­ci­sión: Ade­más de no con­tem­plar meca­nis­mos de coor­di­na­ción y toma de deci­sio­nes entre Gobierno Nacio­nal y enti­da­des terri­to­ria­les, el Decre­to no plan­tea cuán­to por­cen­ta­je del total del FOME será des­ti­na­do al for­ta­le­ci­mien­to del sis­te­ma de salud públi­co, cuán­to por­cen­ta­je para la trans­fe­ren­cia de valo­res o liqui­dez al sec­tor finan­cie­ro, y cuán­to por­cen­ta­je al finan­cia­mien­to de empre­sas de inte­rés nacional.

Asi­mis­mo, no plan­tea meca­nis­mos de prio­ri­za­ción o foca­li­za­ción del gas­to para finan­cia­mien­to de empre­sas de inte­rés nacio­nal afec­ta­das por la emer­gen­cia social y eco­nó­mi­ca. Es un peli­gro que las empre­sas apo­ya­das sean esco­gi­das por el Minis­te­rio de Hacien­da, pues­to que podrán ser apo­ya­das ope­ra­cio­nes finan­cie­ras que ten­gan efec­tos adver­sos en la eco­no­mía (Pará­gra­fo 1 Art. 4), ade­más que a la cabe­za de este Minis­te­rio (Alber­to Carras­qui­lla) se le cono­cen cer­ca­nía con el Gru­po AVAL, de Luis Car­los Sar­mien­to Angu­lo, el ban­que­ro más rico de Colombia.

¿A quién bene­fi­cia el decreto?

• Al sec­tor finan­cie­ro, pues el Esta­do les pres­ta­rá recur­sos de liqui­dez en dóla­res con 0% de inte­rés para que este pres­te a empre­sas y hoga­res con el inte­rés del mer­ca­do.
• A quie­nes están a favor de la pri­va­ti­za­ción de empre­sas públi­cas y quie­nes pre­ten­den com­prar­las, pues­to que el decre­to per­mi­te com­prar y ven­der accio­nes de empre­sas públi­cas.
• A las empre­sas comer­cia­les y pro­duc­ti­vas que el Minis­te­rio de Hacien­da va a bene­fi­ciar con com­pra de bonos, accio­nes y otor­ga­mien­to de cré­di­tos.
• De mane­ra incier­ta pue­de bene­fi­ciar a las empre­sas públi­cas, inclui­das las de las Enti­da­des Terri­to­ria­les que se afec­ten por la emer­gen­cia social y eco­nó­mi­ca pro­du­ci­da por el COVID-19.

¿A quién afec­ta el decre­to?
• A los colom­bia­nos y colom­bia­nas víc­ti­mas de la COVID-19 y sus fami­lias, pues­to que recur­sos que pue­den uti­li­zar­se en la pro­tec­ción de su vida serán des­ti­na­dos al sec­tor pri­va­do.
• A los colom­bia­nos y colom­bia­nas que viven del rebus­que y son o que­da­rán des­em­plea­dos, pues­to que según cifras del Depar­ta­men­to Admi­nis­tra­ti­vo Nacio­nal de Esta­dís­ti­ca ‑DANE- el 42.8% de la pobla­ción colom­bia­na se ocu­pa en la infor­ma­li­dad y el 12,2% es des­em­plea­da (es decir a 5.450.685 per­so­nas). Estas per­so­nas de bajos recur­sos son quie­nes no tie­nen cómo ali­men­tar­se en esta cua­ren­te­na.
• A las y los pen­sio­na­dos y actua­les emplea­dos de las empre­sas públi­cas depar­ta­men­ta­les, muni­ci­pa­les y dis­tri­ta­les pues­to que se están pres­tan­do los recur­sos de sus pen­sio­nes al sec­tor pri­va­do.
• Las finan­zas públi­cas y la auto­no­mía de las enti­da­des terri­to­ria­les, dado que cen­tra­li­za recur­sos (que ya son difí­ci­les de tri­bu­tar) para otor­gar prés­ta­mos al sec­tor pri­va­do.
• La esta­bi­li­dad fis­cal terri­to­rial y nacio­nal, ya que no se sabe qué pue­da pasar con el pre­cio del petró­leo, prin­ci­pal fuen­te de ingre­so para la nación, debi­do a la depen­den­cia de la eco­no­mía extrac­ti­vis­ta que his­tó­ri­ca­men­te ha teni­do Colom­bia. En las últi­mas sema­nas se han regis­tra­do pre­cios his­tó­ri­cos a la baja, cer­ca de 23 dóla­res el barril.

*Han­sel Fore­ro es espe­cia­lis­ta en Aná­li­sis de Polí­ti­cas Públi­cas de la Uni­ver­si­dad Nacio­nal de Colom­bia y cola­bo­ra­dor de Colom­bia Informa.

CI HF/PC/09/04/2020/08:30

– Chica­go Boys es una deno­mi­na­ción apa­re­ci­da en los años 1970 que hace refe­ren­cia a los eco­no­mis­tas libe­ra­les edu­ca­dos en la Uni­ver­si­dad de Chica­go, don­de apren­die­ron de las ideas eco­nó­mi­cas de los esta­dou­ni­den­ses Mil­ton Fried­man y Arnold Harberger.