Por Juan Carlos Ruiz Molleda* /Resumen Latinoamericano, 9 de junio de 2020
La actual normatividad legal solo reconoce personería jurídica a los pueblos indígenas de forma atomizada y fragmentada, a través de comunidades campesinas y nativas. No reconoce personería jurídica a otras formas de organización, como la de los gobiernos territoriales autónomos. Las comunidades organizadas en forma aislada resulta muy funcional al gobierno y a las empresas extractivas, pues debilita la posición de los pueblos indígenas, permitiendo en los hechos que el Estado imponga sus condiciones antes que acuerdos razonables y justos.
A propósito de la presentación de un 
proyecto de ley en el Congreso de la República, en el que se propone la aprobación de una ley que reconoce el derecho a la autoidentificación de los pueblos indígenas, conviene analizar la sentencia del Tribunal Constitucional (TC), a través de la cual este tribunal declaró inconstitucional la ordenanza regional del Gobierno Regional de Loreto, que reconoció la existencia de pueblos indígenas, independientemente del reconocimiento de las comunidades autónomas.
Se trata de la sentencia No 0004 – 2018-PI, recaída en el proceso de inconstitucionalidad interpuesto por el Procurador del Poder Ejecutivo, contra la
Ordenanza Regional 014‑2017-GRL-CR, que reconoce la existencia y la personaría jurídica de los pueblos indígenas, organizados en forma diferente a las comunidades campesinas y nativas.
Lo que están detrás del Proyecto de ley presentado y de la mencionada sentencia del TC, es que en estos momentos, sólo hay reconocimiento de la personería jurídica de las comunidades campesinas y nativas, pero no de pueblos indígenas, entendiendo a estos como un nivel de articulación política supra comunal.
1.- ¿Qué dijo la sentencia del TC?
El año 2019, el TC emitió la sentencia No 0004 – 2018-PI que, desde nuestra perspectiva, constituye un revés para la afirmación y defensa de los derechos de los pueblos indígenas. La sentencia declara inconstitucional los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ordenanza Regional 014‑2017-GRL-CR, y toda ella en su conjunto, pues argumenta que, en la legislación vigente sobre facultades de los Gobiernos Regionales, no hay un reconocimiento normativo “taxativo” de la facultad de los gobiernos regionales de reconocer esta personería jurídica.
2.- ¿Cuál es el problema de fondo detrás de la sentencia?
Como lo dice el proyecto de ley presentado, no existe reconocimiento de la personería jurídica para pueblos indígenas en nuestro ordenamiento. En su lugar, sólo hay reconocimiento para comunidades campesinas y nativas. Así, por ejemplo, el Gobierno Territorial Autónomo Wampis hasta ahora no tiene reconocimiento formal por el Estado, en forma autónoma y específica de manera autónoma y diferente de sus comunidades nativas que la conforman. Es decir, no tiene personería jurídica.
3.- Críticas al proceso de inconstitucionalidad
En el proceso de inconstitucionalidad planteado por la procuraduría pública del Poder Ejecutivo contra la ordenanza regional del Gobierno Regional de Loreto, la demanda si bien formalmente era una demanda de inconstitucionalidad, “materialmente” era un proceso competencial.
Esto le permitió a la Procaduría del Poder Ejecutivo “manejar” y “direccionar” el proceso constitucional a una discusión sobre el reparto de competencias del constituyente o de la Constitución, permitiendo al TC escapar de la discusión de fondo, cuál es la invisibilización jurídica y política de los pueblos indígenas en el Perú.
Esto se hace evidente en la sentencia de fondo y en el voto singular del magistrado Blume. La única que entendió el tema de fondo y su trascendencia para los pueblos indígenas fue la magistrada María Elena Ledesma.
No hemos leído los pronunciamientos e informes presentados por las organizaciones indígenas y las ONGs que los asesoran en el proceso de inconstitucionalidad ante el TC, pero es evidente que el tema que el TC definió como el tema constitucional relevante a decidir en el marco del control constitucional planteado, es si un gobierno regional tiene la competencia taxativa y expresa de reconocer la personería jurídica de organizaciones indígenas diferentes de las comunidades campesinas y nativas.
La respuesta fue que no hay una competencia taxativa, y al carecerse de esta, opera el principio de residualidad, que establece que la competencia que no está expresamente reconocida a los gobiernos subnacionales, es del Poder Ejecutivo, a pesar del voto singular del magistrado Blume.
4.- Otra posible estrategia judicial: La violación por omisión legislativa
En la sentencia No 0004 – 2018-PI, el TC escapó del problema de fondo, convirtiendo el proceso de inconstitucionalidad en los hechos, materialmente, en un proceso constitucional competencial, porque la demanda así la planteó inteligentemente el procurador del Poder Ejecutivo.
En otras palabras, no olvidemos que no fue un proceso planteado o demandado por los pueblos indígenas, sino por el Gobierno. Esto les dio ventaja de direccionar el proceso y de poner el foco en un tema donde se evitaba ir al fondo del problema.
En nuestra opinión, se debe construir una demanda donde el punto de fondo objeto de control constitucional, sea plantear una violación del derecho a la autodeterminación, por omisión legislativa. En otras palabras, la falta de normatividad que regula la personería jurídica de pueblos indígena viola la autodeterminación política de estas. Es decir, plantear el control constitucional sobre la omisión legislativa, como una violación de naturaleza omisiva.
El TC ha señalado en la STC 05427 – 2009-PC, que el control constitucional de la figura de la violación de la Constitución o de una norma convencional por omisión legislativa, se debe realizar a través de los procesos constitucionales de cumplimiento.
Y para ello, el TC tuvo que en ejercicio de la facultad de autonomía procesal, reconfigurar el procesos constitucional de cumplimiento diseñado en el Código Procesal Constitucional aprobado por Ley 28237.
Para lograr esto, el TC en esta sentencia antes mencionada, ha señalado que los procesos constitucionales de cumplimiento no sólo pueden ser utilizados para exigir el cumplimiento de leyes y actos administrativos, sino de normas de rango constitucional o convencional.
Aquí está la novedad. Es decir, se puede utilizar los procesos de cumplimiento para exigir el respeto y cumplimiento de normas de rango constitucional y convencional, contenidos en tratados internacionales de derechos humanos, que es donde se encuentran recogidos los derechos de pueblos indígenas.
En la doctrina constitucional incluso en el propio artículo 33 del Convenio 169 de la OIT, queda claro que cada vez que el Estado reconoce un derecho fundamental, reconoce tres obligaciones. 1) la obligación es de desarrollar órganos o instituciones, 2) la obligación de desarrollar procesos o procedimientos, y 3) la obligación de asignar presupuesto. Es eso lo que no ha cumplido el TC en el presente caso.
No hay un órgano estatal ni un procedimiento que regule el reconocimiento de la personería jurídica de los pueblos indígenas diferentes de las comunidades, problema que se ha querido subsanar con el artículo 2 del Decreto Legislativo No 1360.
A esto habría que agregar, que de acuerdo con el artículo 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), que el Estado tiene la obligación de “remover” todos los obstáculos que impiden el ejercicio de los derechos humanos. En este caso, la falta de regulación del reconocimiento de la personería jurídica de los pueblos indígenas impide la vigencia y el respeto del derecho a la autodeterminación.
Es más, la Corte IDH en el caso Castillo Petruzi vs Peru ha desarrollado este artículo 2 de la CADH y ha señalado que de aquí se desprenden dos obligaciones, la de suprimir normas que se opongan y la de expedir normas que reconozcan derechos.
5.- ¿Qué es lo que está en juego detrás de esta sentencia?
Como lo reconoce muy bien el Proyecto de Ley presentado, la actual normatividad legal sólo reconoce personería jurídica a los pueblos indígenas de forma atomizada y fragmentada, a través de comunidades campesinas y nativas. No reconoce personería jurídica a otras formas de organización como la que viene impulsando el Gobierno Territorial Autónomo Wampis y otros pueblos indígenas.
Es evidente que, sin el reconocimiento de la personería jurídica de los pueblos indígenas, las comunidades campesinas y nativas no podrán negociar de igual a igual con el Estado. Es decir, sin este tipo de articulación supra comunal como son por ejemplo los gobiernos territoriales autónomos, no se podrá enfrentar la recurrente asimetría de poder en que suelen desarrollarse los diálogos y las negociaciones entre comunidades aisladas con el Estado.
Esta forma de organización por comunidades en forma aislada es muy funcional al gobierno y a las empresas extractivas, pues debilita la posición de los pueblos indígenas, permitiendo en los hechos que el Estado imponga sus condiciones antes que acuerdos razonables y justos.
Ciertamente el reconocimiento de pueblos y no solo de comunidades aisladas, también beneficia al Estado, pues le permitirá contar con actores más sólidos y representativos, que permitan arribar a acuerdo más sostenibles y legítimos. Ya no tendrá que entenderse y negociar acuerdo con comunidades dispersas y atomizadas cuya sostenibilidad era muy débil y precaria.
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*Juan Carlos Ruiz Molleda es abogado de la PUCP, con especialización en derecho constitucional y Coordinador del Área de Pueblos Indígenas del Instituto de Defensa Legal (IDL).
FUENTE: SERVINI
