Perú. Cam­pa­ñas mine­ras obs­ta­cu­li­zan polí­ti­cas públi­cas claves

Por José De Echa­ve C. /​Resu­men lati­no­ame­ri­cano, 16 de diciem­bre de 2021

Las diver­sas cam­pa­ñas impul­sa­das por los gre­mios empre­sa­ria­les y la Socie­dad Nacio­nal de Mine­ría, Petró­leo y Ener­gía (SNMPE) obs­ta­cu­li­zan el avan­ce de polí­ti­cas públi­cas cla­ves para el país.

Así lo expli­ca el eco­no­mis­ta José de Echa­ve, de la aso­cia­ción Coope­rAc­ción, quien hace un recuen­to de las cam­pa­ñas empre­sa­ria­les para blo­quear polí­ti­cas en mate­ria ambien­tal, tri­bu­ta­ria y de regulación.

Los argu­men­tos son siem­pre los mis­mos: el país va a per­der com­pe­ti­ti­vi­dad, las inver­sio­nes se van a ir, se aten­ta con­tra la esta­bi­li­dad jurí­di­ca, entre otros.

“No está demás sub­ra­yar que en los casos en los que se con­cre­ta­ron las refor­mas (rega­lía, estu­dios de impac­to ambien­tal y otros), no se cum­plie­ron los vati­ci­nios catas­tró­fi­cos de las empresas”.

“En cam­bio, cuan­do no se logra­ron con­cre­tar las refor­mas y las empre­sas logra­ron su obje­ti­vo, el Perú fue que­dan­do reza­ga­do y total­men­te al mar­gen de las ten­den­cias inter­na­cio­na­les. Esto se ve con cla­ri­dad en el tema tri­bu­ta­rio”, remar­ca De Echave.

La más recien­te cam­pa­ña con­cier­ne a la opo­si­ción mine­ra a la refor­ma tri­bu­ta­ria a pesar que está sien­do dise­ña­da con orga­nis­mos como el FMI y el Ban­co Mun­dial que apor­tan no sola­men­te capa­ci­dad téc­ni­ca sino aná­li­sis com­pa­ra­do con otros paí­ses pro­duc­to­res de minerales. 

A con­ti­nua­ción el artícu­lo de José de Echave:

Las cam­pa­ñas de las empre­sas mineras

15 de diciem­bre, 2021.- La Socie­dad Nacio­nal de Mine­ría, Petró­leo y Ener­gía (SNMPE) ha des­ata­do una cam­pa­ña millo­na­ria a tra­vés de los prin­ci­pa­les medios del país en con­tra de la refor­ma tri­bu­ta­ria pre­sen­ta­da por el Eje­cu­ti­vo. Los men­sa­jes se han mul­ti­pli­ca­do en las últi­mas sema­nas y ocu­pan los hora­rios este­la­res de varios medios de comunicación.

Algu­nos de los men­sa­jes apun­tan a des­le­gi­ti­mar cla­ra­men­te la refor­ma: “entre las pro­pues­tas del gobierno está subir agre­si­va­men­te los impues­tos a la mine­ría” dice un spot tele­vi­si­vo y en otra par­te se des­atan todas las aler­tas: “sin inver­sión mine­ra los perua­nos pode­mos dejar de tener 2 millo­nes y medio de pues­tos de trabajo”.

Antes de poner­nos a ana­li­zar el rigor de estas afir­ma­cio­nes, que­re­mos sub­ra­yar que esta no es la pri­me­ra cam­pa­ña que desa­rro­llan las empre­sas mine­ras en el país defen­dien­do sus intere­ses. Es más, la his­to­ria del empre­sa­ria­do mine­ro está liga­da a una cerra­da opo­si­ción a refor­mas cla­ves que el país nece­si­ta­ba poner en mar­cha y que encon­tra­ron una férrea resis­ten­cia del empre­sa­ria­do minero.

A con­ti­nua­ción hace­mos un bre­ve recuen­to de las prin­ci­pa­les cam­pa­ñas desa­rro­lla­das por el empre­sa­ria­do minero.

La cam­pa­ña con­tra las nor­mas ambientales

Corrían los pri­me­ros años de la déca­da del 90 y en el país se comen­za­ron a dis­cu­tir polí­ti­cas ambien­ta­les y el corres­pon­dien­te dise­ño de una ins­ti­tu­cio­na­li­dad en este cam­po. La apro­ba­ción del Códi­go del Ambien­te y Recur­sos Natu­ra­les del país en 1990 gene­ró una reac­ción del sec­tor empre­sa­rial: en setiem­bre de 1990, tras la expe­di­ción del Decre­to Ley 613, voce­ros empre­sa­ria­les soli­ci­ta­ron su dero­ga­to­ria y se ini­cia­ron diá­lo­gos con el Eje­cu­ti­vo y el Con­gre­so, pro­mo­vi­dos por la Con­fe­de­ra­ción de Orga­ni­za­cio­nes Empre­sa­ria­les del Perú (CONFIEP) y la Socie­dad Nacio­nal de Mine­ría, Petró­leo y Ener­gía (SNMPE).

En este con­tex­to, diver­sos gre­mios empre­sa­ria­les desa­rro­lla­ron una cam­pa­ña sos­te­ni­da en medios de comu­ni­ca­ción y a tra­vés de comu­ni­ca­dos remi­ti­dos al Con­gre­so de la Repú­bli­ca y al Poder Eje­cu­ti­vo. ¿Cuál fue el argu­men­to esgri­mi­do? El mis­mo que se repe­ti­ría pos­te­rior­men­te en reite­ra­das oca­sio­nes: las nue­vas exi­gen­cias ambien­ta­les deten­drían la inver­sión y has­ta la ahuyentarían.

Como lo seña­la Manuel Pul­gar Vidal (2006) (1), se lle­gó a seña­lar que la exi­gen­cia de los estu­dios de impac­to ambien­tal, cons­ti­tui­rían una tra­ba buro­crá­ti­ca para atraer nue­vas inver­sio­nes: “la nor­ma ambien­tal espan­ta­ría la inver­sión, gene­ra­ría caos y otor­ga­ría al ciu­da­dano una facul­tad de per­se­cu­ción a las empre­sas”. Esta dis­cu­sión se dio espe­cial­men­te entre el año 1990 y 1991. ¿Qué logró la cam­pa­ña del sec­tor empre­sa­rial? Retra­sar los avan­ces de las polí­ti­cas y la ins­ti­tu­cio­na­li­dad ambiental.

Con­tra la ley de rega­lía minera

La ley de rega­lía mine­ra, intro­du­ci­da el año 2004, median­te la Ley No. 28258, esta­ble­ció que ésta era una“contraprestación eco­nó­mi­ca que los suje­tos de la acti­vi­dad mine­ra pagan al Esta­do por la explo­ta­ción de los recur­sos mine­ra­les metá­li­cos y no metá­li­cos”. La apro­ba­ción de esta nor­ma fue moti­vo de un aca­lo­ra­do deba­te polí­ti­co y de una acti­va opo­si­ción por par­te del gre­mio empre­sa­rial mine­ro, que seña­la­ba que las rega­lías le res­ta­rían com­pe­ti­ti­vi­dad al país.

En este caso, las empre­sas no solo se limi­ta­ron a imple­men­tar una cam­pa­ña en con­tra de la ley, sino que en para­le­lo desa­rro­lla­ron una estra­te­gia legal que lle­gó has­ta el Tri­bu­nal Cons­ti­tu­cio­nal (TC): vein­te empre­sas mine­ras inter­pu­sie­ron una acción de ampa­ro ante el Poder Judi­cial, y el pre­si­den­te de la Socie­dad Nacio­nal de Mine­ría, Petró­leo y Ener­gía pre­sen­tó una acción de incons­ti­tu­cio­na­li­dad. Final­men­te, en 2005 el Tri­bu­nal Cons­ti­tu­cio­nal emi­tió un fallo deter­mi­nan­do que la rega­lía se ajus­ta­ba a la Car­ta Mag­na, sin embar­go, las empre­sas que con­ta­ban con con­ve­nios de esta­bi­li­dad tri­bu­ta­ria logra­ron eva­dir este pago. 

Opo­si­ción al impues­to a las sobre­ga­nan­cias mineras

Cuan­do se ini­ció el alza sos­te­ni­da de los pre­cios de los mine­ra­les, a par­tir del año 2003, se ins­ta­ló un deba­te en el país sobre la posi­bi­li­dad de colo­car un impues­to a las sobre­ga­nan­cias. Por lo menos dos cam­pa­ñas elec­to­ra­les –la del 2006 y 2011– abor­da­ron el tema y logra­ron que los prin­ci­pa­les can­di­da­tos adop­ta­sen una posi­ción favo­ra­ble, mien­tras que bus­ca­ban los votos de respaldo.

La posi­ción de los empre­sa­rios mine­ros fue abier­ta­men­te en con­tra, bajo el argu­men­to de siem­pre: con el impues­to a las sobre­ga­nan­cias el país per­de­ría com­pe­ti­ti­vi­dad y las inver­sio­nes se irían del país. En esta oca­sión las empre­sas logra­ron su obje­ti­vo: el gobierno de Alan Gar­cía (2006−2011) rápi­da­men­te dejó de lado la idea del impues­to a las sobre­ga­nan­cias y lo reem­pla­zó por un apor­te volun­ta­rio de las empre­sas, lo que se cono­ció como el “óbo­lo minero”.

Recién el año 2011, casi al final del súper ciclo de pre­cios altos, se hizo una refor­ma que creó un impues­to espe­cial a la mine­ría, un gra­va­men mine­ro y modi­fi­có la ley de rega­lía mine­ra. Sin embar­go, el perío­do del ciclo alto de pre­cios altos ter­mi­nó a fina­les del 2012 y con ello se frus­tró la posi­bi­li­dad que el país obten­ga recur­sos adi­cio­na­les de una coyun­tu­ra excepcional. 

Con­tra la nor­ma antielusiva

El año 2012 se modi­fi­có la nor­ma VIII del Códi­go Tri­bu­ta­rio y se inclu­yó la nor­ma XVI, más cono­ci­da como cláu­su­la anti­elu­si­va. El obje­ti­vo de la nor­ma era con­tra­rres­tar el pla­nea­mien­to tri­bu­ta­rio que prac­ti­can no pocas las empre­sas: no incum­plen la ley, pero se apro­ve­chan de sus vacíos para pagar menos impues­tos. Ade­más, la adop­ción de la men­cio­na­da nor­ma es una reco­men­da­ción de la Orga­ni­za­ción para la Coope­ra­ción y el Desa­rro­llo Eco­nó­mi­cos (​OCDE) que va en el sen­ti­do de pro­pi­ciar las mejo­res prác­ti­cas inter­na­cio­na­les en mate­ria impositiva.

Sin embar­go, la nor­ma anti­elu­sión enfren­tó una feroz resis­ten­cia de par­te del sec­tor empre­sa­rial, ase­so­ra­do por los prin­ci­pa­les estu­dios de abo­ga­dos tri­bu­ta­ris­tas del país. La Con­fiep envió una car­ta al Minis­te­rio de Eco­no­mía y Finan­zas sos­te­nien­do que la nor­ma afec­ta­ba la reser­va de ley y la segu­ri­dad jurí­di­ca. En junio de 2014, Alfon­so Gar­cía Miró, por enton­ces pre­si­den­te de la Con­fiep, decla­ra­ba que sus repre­sen­tan­tes, entre ellos las empre­sas mine­ras, “espe­ra­ban la eli­mi­na­ción del capí­tu­lo 16 de la nor­ma anti­elu­sión, debi­do a que le da dema­sia­da dis­cre­cio­na­li­dad a los fis­ca­li­za­do­res”. Otros gre­mios, como la Cáma­ra de Comer­cio de Lima, con­sul­to­ras en mate­ria tri­bu­ta­ria como KPMG y dia­rios como El Comer­cio, for­ma­ron par­te de la cam­pa­ña en con­tra de la nor­ma antielusiva.

Final­men­te, la enor­me ofen­si­va empre­sa­rial y la debi­li­dad del gobierno de enton­ces, pro­vo­ca­ron que la cláu­su­la anti­elu­sión que­da­se sus­pen­di­da el 12 de julio de 2014, sin haber sido nun­ca apli­ca­da. No está de más recor­dar que en la actua­li­dad las pro­yec­cio­nes del MEF y la Sunat, mues­tran que todos los años per­de­mos alre­de­dor del 8% del PBI por eva­sión y elu­sión tri­bu­ta­ria. Si hubié­se­mos apli­ca­do la nor­ma anti­elu­si­va des­de el año 2012, con segu­ri­dad se hubie­se avan­za­do en la lucha con­tra la eva­sión y la elu­sión tri­bu­ta­ria y se hubie­se logra­do redu­cir lo que per­de­mos cada año por estos conceptos.

El apor­te por regu­la­ción en la mira

La Ley 27332 (2000) esta­ble­ció el Apor­te por Regu­la­ción (APR) como una con­tri­bu­ción de los sec­to­res para los orga­nis­mos regu­la­do­res de los ser­vi­cios públi­cos. En la medi­da que el Orga­nis­mos de Eva­lua­ción y Fis­ca­li­za­ción Ambien­tal (OEFA) asu­mió la fis­ca­li­za­ción ambien­tal del sec­tor mine­ro, las empre­sas deben pagar el deno­mi­na­do aporte.

¿Qué es el Apor­te por Regu­la­ción (APR)? La Ley 27332 esta­ble­ció el APR como una con­tri­bu­ción de los sec­to­res para los orga­nis­mos regu­la­do­res de los ser­vi­cios públi­cos. En la medi­da que el OEFA asu­mió la fis­ca­li­za­ción ambien­tal del sec­tor mine­ro, las empre­sas deben pagar el deno­mi­na­do apor­te. Cabe pre­ci­sar que no sólo las empre­sas mine­ras finan­cian la labor de fis­ca­li­za­ción del OEFA: todos los admi­nis­tra­dos del OEFA están obli­ga­dos a asu­mir los gas­tos que gene­ra la fis­ca­li­za­ción de su res­pec­ti­va actividad.

Sin embar­go, la Socie­dad Nacio­nal de Mine­ría, Petró­leo y Ener­gía inter­pu­so accio­nes popu­la­res ante el Poder Judi­cial para no pagar el APR, cues­tio­nan­do el Decre­to Supre­mo Nº 130‑2013-PCM, que fijó la alí­cuo­ta de 0,15% de la fac­tu­ra­ción anual de las empre­sas mine­ras como apor­te. Sin embar­go, el Poder Judi­cial ha emi­ti­do sen­ten­cias ‑pre­ci­sa­men­te en los pro­ce­sos de acción popular‑, que reco­no­cen la lega­li­dad y cons­ti­tu­cio­na­li­dad del apor­te que per­ci­be el OEFA.

La empre­sa mine­ra Cerro Ver­de pre­sen­tó una deman­da de ampa­ro cons­ti­tu­cio­nal. Final­men­te, el Tri­bu­nal Cons­ti­tu­cio­nal resol­vió el 15 de agos­to de 2019 que los Apor­tes por Regu­la­ción cobra­dos por el OEFA y el régi­men que los sopor­ta no con­tra­vie­nen prin­ci­pios esti­pu­la­dos en el artícu­lo 74 de la Cons­ti­tu­ción, por lo que son constitucionales.

La últi­ma campaña

Este bre­ve recuen­to de las prin­ci­pa­les cam­pa­ñas desa­rro­lla­das por los prin­ci­pa­les gre­mios empre­sa­ria­les y la pro­pia Socie­dad Nacio­nal de Mine­ría, Petró­leo y Ener­gía, mues­tra un com­por­ta­mien­to cons­tan­te en con­tra del avan­ce de polí­ti­cas públi­cas en mate­ria ambien­tal, tri­bu­ta­ria y la pues­ta en mar­cha de diver­sas regu­la­cio­nes. En casi todos los capí­tu­los pre­sen­ta­dos, los argu­men­tos se han repe­ti­do: el país va a per­der com­pe­ti­ti­vi­dad, las inver­sio­nes se van a ir del país, se está aten­tan­do con­tra la esta­bi­li­dad jurí­di­ca, etc. La ima­gen nega­ti­va que tie­ne el empre­sa­ria­do mine­ro en amplios sec­to­res de la pobla­ción, debe tener a la base este accio­nar cons­tan­te en con­tra del avan­ce de polí­ti­cas públi­cas claves. 

No está demás sub­ra­yar que en los casos en los que se con­cre­ta­ron las refor­mas (rega­lía, estu­dios de impac­to ambien­tal y otros), no se cum­plie­ron los vati­ci­nios catas­tró­fi­cos de las empre­sas y hoy en día son ins­tru­men­tos fun­da­men­ta­les para la gober­nan­za del país. En cam­bio, cuan­do no se logra­ron con­cre­tar las refor­mas y las empre­sas logra­ron su obje­ti­vo, el Perú fue que­dan­do reza­ga­do y total­men­te al mar­gen de las ten­den­cias inter­na­cio­na­les. Esto se ve con cla­ri­dad en el tema tributario.

El Perú no pue­de seguir dán­do­le la espal­da a las ten­den­cias glo­ba­les en mate­ria de fis­ca­li­dad. ¿El país va a per­der com­pe­ti­ti­vi­dad como con­se­cuen­cia de la refor­ma tri­bu­ta­ria? ¿La mine­ría, por ejem­plo, va a dejar de ser com­pe­ti­ti­va? De nin­gu­na mane­ra. La refor­ma mine­ra está sien­do dise­ña­da con orga­nis­mos como el FMI y el Ban­co Mun­dial que apor­tan no sola­men­te capa­ci­dad téc­ni­ca sino tam­bién el aná­li­sis com­pa­ra­do con otros paí­ses pro­duc­to­res de mine­ra­les. El ante­rior súper ciclo de pre­cios se nos pasó. No debe­ría­mos repe­tir el mis­mo error.

Nota:

(1) His­to­ria de la Ges­tión Ambien­tal en el Perú (2006). Socie­dad Perua­na de Dere­cho Ambiental.

FUENTE: Ser­vin­di