«Europa es un jardín. La mayor parte del resto del mundo es una jungla y la jungla podría apoderarse del jardín.» Octubre de 2022, Josep Borrell (jefe del Servicio Europeo de Acción Exterior – el servicio diplomático de la Uniṕn Europea (UE).
Al describir a Europa como un jardín y al resto del mundo como una jungla invasora, Josep Borrell, el máximo diplomático europeo, expresó con inusual claridad los fundamentos racistas de la política exterior de la UE, una política implementada no solo en la diplomacia de alto nivel y en las declaraciones oficiales , sino también de una manera más directa y letal en las fronteras exteriores de la UE por parte de Frontex, la agencia europea para la gestión de la cooperación transfronteriza.
Frontex nació con un nombre más importante en 2004 como una pequeña organización con unos pocos cientos de agentes. Sus poderes y tamaño han crecido exponencialmente en los últimos cinco años y hay planes para expandirlos aún más.
Situada de forma ambigua –y ambiciosa– entre un ejército, una agencia de inteligencia y una fuerza policial, Frontex es la única agencia de la UE que usa uniforme. Su presupuesto anual ha aumentado de 6 millones de euros en 2005 a 922 millones de euros en 2024, y la mayor parte de este crecimiento se ha producido en los últimos tres años.
Su sede está en Varsovia, donde sus directores supervisan una organización de alrededor de 8.000 agentes, todos potencialmente armados, cuyo número aumentará a 10.000 en 2027. Frontex tiene sus propios aviones, barcos y vehículos, que suministran y utilizan su sistema de vigilancia fronteriza EUROSUR. A partir de mediados de 2025, Frontex también introducirá el nuevo Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes (ETIAS), diseñado para fortalecer aún más la seguridad interna de Europa con controles previos al viaje para todos los viajeros que no sean nacionales de la UE. Frontex también tiene el poder de actuar de forma independiente, sin el consentimiento de los Estados miembros, en circunstancias excepcionales indefinidas (Reglamento UE 2019⁄1896).
Las operaciones de Frontex no se limitan a los países de la UE con fronteras exteriores; su alcance sigue creciendo. En octubre de 2023, tenía casi 600 efectivos desplegados en diez operaciones conjuntas en ocho países no pertenecientes a la UE, incluidos Moldavia, Albania, Montenegro y Serbia. Como parte de los planes de la UE para externalizar sus fronteras, Frontex está intentando establecer una operación similar en Túnez.
Responsabilidad
Frontex es una agencia opaca. Oficialmente es responsable ante el Parlamento Europeo, pero a los eurodiputados les ha resultado prácticamente imposible exigirle responsabilidades y los equipos legales de las organizaciones que hacen campaña por los derechos de los inmigrantes han tenido grandes dificultades para obtener documentaciónde Frontex que debería ser de dominio público. Los reglamentos de la UE estipulan: «La Agencia… hará pública la información relevante, incluida… información completa sobre operaciones conjuntas pasadas y en curso…» (Reglamento UE 2019⁄1896). Esto incluye información sobre todas las intervenciones, operaciones de retorno pushback y acuerdos de repatriación celebrados con terceros países.
En abril de 2022, Sea-Watch, la organización de búsqueda y salvamento marítimo, presentó una demanda pidiendo la divulgación de información que demostrara la participación de Frontex en abusos contra los derechos humanos: «Desde hace dos décadas, la UE ha invertido miles de millones en una organización (Frontex) que opera con impunidad y sin transparencia, como un servicio secreto, y que destaca especialmente por sus violaciones de los derechos humanos» (Béatrice Gaudin, Sea-Watch).
Frontex había rechazado previamente todas las solicitudes en virtud del reglamento de libertad de información de la UE. A pesar de esta flagrante negativa a cooperar, el Tribunal General de la Unión Europea en Luxemburgo, en una sentencia del 24 de abril de este año, no impuso, como era de esperar, transparencia y obligación de informar a Frontex.Sin embargo, las investigaciones llevadas a cabo en los últimos años por periodistas decididos sobre las actividades de Frontex han sacado a la luz documentos y expedientes previamente ocultos y, tras estas investigaciones y la atención pública desfavorable, Frontex ha sido acusada de «actuar fuera de sus responsabilidades y de no respetar la legislación europea en materia de derechos humanos». Más adelante fue sometido a un mayor escrutinio por parte de la propia Comisión Europea y desde entonces sus documentos públicos han resaltado sus preocupaciones en materia de derechos humanos.
Proteger el espacio Schengen: la Europa fortaleza
La principal misión de Frontex es garantizar el buen funcionamiento del espacio Schengen en Europa, el espacio regido por el Tratado Schengen de 1985 dentro del cual el movimiento entre países se realiza sin controles fronterizos, lo que facilita la libre circulación de trabajadores y mercancías dentro de la UE. Asumiendo las responsabilidades nacionales de los Estados interesados cuando sea necesario, y hasta ahora mediante acuerdo, Frontex controla estas fronteras exteriores, haciendo especial hincapié en las principales «rutas de acceso» al espacio Schengen a través del Mediterráneo. Frontex define estas rutas de acceso a la UE de la siguiente manera: la ruta oriental a través de los Balcanes y el Mediterráneo oriental; el Mediterráneo central; y el Mediterráneo occidental. Juntos, representan la mayoría de las entradas «ilegales» a la UE.
Desde 1993, junto con las patrullas aéreas y marítimas de Frontex, 40.000 personas se han ahogado intentando cruzar desde la costa norteafricana a bordo de embarcaciones inseguras y sobrecargadas. Las llamadas de emergencia no reciben respuesta y las misiones de búsqueda y rescate llevadas a cabo por Sea-Watch y otras organizaciones se ven obstaculizadas. Es la ruta migratoria más mortífera del mundo: «En lugar de ofrecer rutas legales y seguras a quienes buscan protección, las fronteras se transforman en un espacio sin derechos humanos y el Mediterráneo en una fosa común» (Bérénice Gaudin, Sea-Watch Advocacy).
Otras organizaciones que supervisan la política migratoria de la UE están de acuerdo. En un artículo publicado en abril de 2023, el Instituto Europeo de Relaciones Internacionales ‑un centro de investigación en derecho internacional- atribuye la agresión de Frontex en el Mediterráneo al hecho de que la UE considera la migración como una cuestión de seguridad. Refiriéndose a la Organización Internacional para las Migraciones (una ONG de la ONU), el artículo dice: «La Organización Internacional para las Migraciones (OIM), desde principios de 2021 hasta hoy, dejó claro que la política migratoria utilizada por la UE es un fracaso total: se registran demasiadas muertes y demasiadas personas desaparecidas. La UE ha concentrado sus fondos en hacer de Frontex un gigante fronterizo, dirigido únicamente a blindar la “fortaleza” europea y sus fronteras, en lugar de salvar vidas».
En su informe de 2024 Crímenes de la Agencia Europea de Guardacostas Frontex, Sea-Watch se centra en la actividad en el Mediterráneo central, donde los barcos procedentes de Libia y Túnez son seguidos por aviones y drones de Frontex. La información que recopilan no se transmite a los barcos de búsqueda y rescate en la región, sino a las milicias que dirigen la «Guardia Costera Libia», que la utilizan para interceptar barcos y devolver a las personas a Libia, donde se enfrentan a violencia, tortura y trabajos forzados, según la ONU, Human Rights Watch y otras ONG. En otras palabras, Frontex utiliza su capacidad de vigilancia no para apoyar los rescates, sino más bien para facilitar las interceptaciones y «expulsiones» de personas en peligro por parte de milicias violentas que se benefician de su explotación. Al hacerlo, viola tanto el derecho marítimo como los derechos humanos1.
Con el deseo de alejarse de las reacciones demasiado visibles en las que Frontex es el actor principal y que dañan la reputación de la UE, el trabajo de la agencia en Túnez indica cómo han evolucionado las cosas, es decir, hacia la externalización de las fronteras de la UE. En junio de 2023, la Comisión Europea firmó un acuerdo de «control de la migración» con el gobierno tunecino, según el cual la UE paga a Túnez para frenar el flujo de personas que se hacen a la mar y expulsar a quienes se detiene en el mar. Esto implica, entre otras medidas, la financiación de 6 buques guardacostas. En octubre de 2023, Statewatch, una organización que monitorea las actividades estatales que amenazan los derechos humanos y las libertades civiles, informó lo siguiente: «[…] en Túnez, la guardia costera llevó a cabo expulsiones de personas que luego fueron arrojadas a áreas remotas cerca de la costa tunecina- Frontera con Argelia Según testimonios proporcionados a Human Rights Watch, un grupo de personas interceptadas en el mar y conducidas a la costa fueron luego detenidas por la policía de la Guardia Nacional, que: […] subió al grupo a autobuses y los condujo durante 6 horas hasta los alrededores de la ciudad de Kef, a unos 40 kilómetros de la frontera con Argelia. Allí, los agentes los dividieron en grupos de unas 10 personas. Los subieron a camionetas y se dirigieron hacia una zona montañosa. Los cuatro entrevistados, que iban en el mismo camión, dijeron que otro camión que transportaba agentes armados los escoltaba. su. Los agentes dejaron a su grupo en las montañas cercanas a la frontera entre Túnez y Argelia. El niño guineano [entrevistado por HRW] dijo que un agente lo amenazó: “Si vuelves [a Túnez] otra vez, te mataremos”».
Según un artículo de la publicación alemana Migazin de noviembre de 2023, los cruces desde Túnez disminuyeron drásticamente en los meses posteriores a la firma del acuerdo con Frontex. Esta disminución se debe no solo al aumento de la actividad de los guardacostas, sino también a otros factores relacionados, como la expulsión de miles de africanos subsaharianos desde la ciudad portuaria de Sfax hacia las fronteras con Libia y Argelia. La UE también está presionando al gobierno tunecino para que introduzca requisitos de visado para los Estados vecinos de África occidental.
De este modo se protegería la libertad de circulación dentro del espacio Schengen en detrimento directo de la libertad de circulación entre los Estados africanos.
Defender los valores europeos comunes: gestionar las contradicciones
En resumen, la misión de Frontex es sobre todo garantizar que la inmigración de mano de obra barata a la UE solo se realice oficialmente, por ejemplo en el contexto de la ampliación, como cuando Bulgaria y Rumanía fueron admitidas como miembros en 2007. Su segunda misión es minimizar las solicitudes de asilo. Pero debe desempeñar su papel bajo el pretexto de proteger los «valores europeos» de libertad y democracia. Gracias a la persistencia de algunos periodistas de investigación y organizaciones de vigilancia, este acto de equilibrio se ha vuelto cada vez más precario.
La respuesta de Frontex se puede ver en parte en el lenguaje de su Informe de Análisis de Riesgos Estratégicos de 2024 donde, en lo que es un claro intento de distanciarse de la deportación de personas desesperadas, amplía su papel para incluir la lucha contra las «amenazas emergentes» –«defendiendo al mismo tiempo los valores europeos compartidos» mediante el desarrollo de «un marco proactivo basado en inteligencia».
Una de las amenazas que ha identificado recientemente es la «geopolítica hostil», término que utiliza para referirse al uso de migrantes como armas políticas. Por ejemplo, durante la crisis de refugiados en la frontera entre Polonia y Bielorrusia en noviembre de 2021, Bielorrusia fue acusada, entre otros, por el secretario general de la OTAN, Stoltenberg, de instrumentalizar la migración al invitar a refugiados al país para obligarlos a cruzar la frontera polaca, una acusación rechazada categóricamente por Bielorrusia. Polonia ha rechazado entre 3.000 y 4.000 inmigrantes que intentan cruzar la frontera, de acuerdo con las obligaciones del tratado de la UE de aceptar solicitantes de asilo. Por otra parte, en el espacio de un año, aceptó sin ningún problema a 3 millones de refugiados de Ucrania.
La UE da la bienvenida a grandes cantidades de refugiados de vez en cuando, cuando conviene a los objetivos de sus capitalistas. En los últimos años, Alemania ha acogido en dos ocasiones a un gran número de refugiados para reforzar su fuerza laboral. Pero en 2015, cuando acogió a un millón de refugiados que huían de la guerra liderada por Estados Unidos en Siria, cientos de miles de sirios más se vieron obligados a buscar rutas ilegales, y la afluencia provocó una rápida aceleración de la revisión en curso de la política de inmigración de la UE y del papel de Frontex en la vigilancia de las fronteras.
Esto llevó a la adopción, en junio de 2024, del Pacto sobre Migración y Asilo. Las disposiciones del pacto incluyen acelerar el procedimiento fronterizo y un mayor énfasis en la deportación y los acuerdos con países no pertenecientes a la UE (nuevamente, la subcontratación). El Pacto también está diseñado para resolver disputas entre países de la UE afectados de manera diferente por la inmigración, reemplazando mecanismos anteriores, como el requisito de «regreso al país de entrada», por lo que se espera sea una distribución más equitativa de responsabilidades y obligaciones. Las desigualdades –por ejemplo, entre Italia y los países más septentrionales– han puesto al propio acuerdo de Schengen bajo una enorme presión.
A principios de este año, un director asociado del centro de investigación del Instituto de Política Migratoria en Europa sugirió, en una evaluación inusualmente franca de las contradicciones en la política migratoria de la UE, que el nuevo pacto es esencial para contener el ascenso de los partidos de extrema derecha en la UE y un peligro para los derechos de los migrantes y solicitantes de asilo.
Otra contradicción surge del plan de ampliar las capacidades tecnológicas de Frontex. La agencia admite que una mayor vigilancia fronteriza conducirá a un aumento correspondiente de los cruces fronterizos ilegales a medida que más personas intenten eludir los nuevos controles, lo que conducirá en particular a un aumento del fraude de documentos y de identidad.
Pero las contradicciones son mucho más profundas.
¿Qué espacio Schengen?
El futuro lleno de «escenarios preocupantes», de «amenazas híbridas» que conducen a la «desestabilización de los Estados miembros» que Frontex evoca en sus documentos públicos tiene otra dimensión que no menciona. Como guardiana del espacio Schengen, Frontex ve su propio futuro cuestionado por las suspensiones cada vez más frecuentes del Tratado de Schengen. Están previstas suspensiones temporales en determinadas circunstancias, pero Francia ha impuesto algunas restricciones desde 2015 tras el fuerte aumento del número de refugiados de Siria y no ha eliminado las restricciones adicionales que impuso durante los Juegos Olímpicos. Desde 2023 existen controles fronterizos entre Eslovaquia y Hungría, la República Checa y Suiza, entre otros.
La suspensión del tratado a principios de septiembre de 2024 por parte de la debilitada coalición Scholz en Alemania tiene implicaciones mucho más graves. La libre circulación hacia Alemania está ahora restringida con los nueve países con los que tiene fronteras, en un intento de consolidar el apoyo de los votantes atraídos por las soluciones abiertamente racistas propuestas por el partido de extrema derecha AfD para resolver los problemas económicos de Alemania. Como informa el Financial Times: «La ministra del Interior, Nancy Faeser, dijo que la medida –una extensión de los controles fronterizos existentes con cuatro países– tenía como objetivo “restringir aún más la inmigración irregular y protegernos de los graves peligros que plantean el terrorismo islamista y los delitos graves… Haremos todo lo posible para proteger mejor a la gente de este país”».
En un artículo publicado en El País el 16 de septiembre de 2024, Gloria Rodríguez-Pina sugiere que esta decisión tendrá un impacto no solo en los nueve países que comparten frontera con Alemania, sino también en toda la UE y en el futuro del Acuerdo Schengen en su totalidad. El primer ministro polaco, Donald Tusk, estuvo de acuerdo y dijo que se trataba de una suspensión de facto de todo el tratado2.
Como si eso no fuera suficiente, a mediados de noviembre el gobierno de coalición de extrema derecha de Wilders en los Países Bajos también anunció que suspendería el tratado a partir del 9 de diciembre, aprovechando la violencia creada por los partidarios de los futbolistas israelíes en Amsterdam, para cerrar sus fronteras. Durante las recientes discusiones de la coalición, el PVV –el partido de Wilders– no pudo persuadir a sus socios para que declararan una crisis de asilo y, por lo tanto, se le negó la oportunidad de imponer todas las restricciones en materia de inmigración y asilo que quería. Al culpar a la comunidad marroquí de Amsterdam por lo que llamó «pogromos» contra los judíos israelíes visitantes, Wilders de repente pudo seguir adelante con su agenda racista: no solo impulsó la suspensión del Acuerdo de Schengen, sino que también amenazó con expulsar inmediatamente a cualquier ciudadano con doble nacionalidad que estuviera involucrado en los actos de violencia.
Paraíso desmantelado
El Acuerdo de Schengen es uno de los principales pilares de la arquitectura de la UE. Si no se puede consolidar, todo el proyecto fracasa. Los dirigentes reconocieron rápidamente la inminencia del problema y comprendieron la necesidad de reforzar el papel de Frontex a la hora de proteger las fronteras exteriores de la Unión. Si los países con gobiernos de centroderecha bajo presión, así como gobiernos de extrema derecha que persiguen abiertamente objetivos racistas, no toman el asunto en sus propias manos, la Comisión debe actuar en respuesta al llamamiento de Frontex a favor del desarrollo de una «gran política migratoria».
En un discurso pronunciado en la Sorbona de París el 25 de abril de este año, ante las protestas políticas de derecha e izquierda y apenas dos semanas antes de convocar elecciones anticipadas, Macron consideró oportuno resaltar la importancia del nuevo Pacto sobre migración: «La soberanía no puede existir sin fronteras… […] este acuerdo nos permite mejorar el control de nuestras fronteras estableciendo procedimientos obligatorios de registro y control en nuestras fronteras exteriores con el fin de identificar a las personas elegibles para protección internacional y a aquellas que tendrán que regresar a su país de origen, reforzando al mismo tiempo la cooperación dentro de nuestra Europa».
Como parte de su campaña de reelección como jefa de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen también destacó la importancia de las fronteras colectivas y la acción colectiva contra la inmigración instrumentalizada en su discurso ante el Parlamento Europeo el 19 de julio de 2024 y dijo que aumentaría el número de agentes de Frontex a 30.000: «También tenemos que hacer más para proteger nuestras fronteras exteriores. Nuestra frontera oriental, en particular, se ha convertido en objetivo de ataques y de provocaciones híbridas. Rusia atrae a inmigrantes del Yemen hacia el norte y los empuja deliberadamente hacia la frontera finlandesa. Siempre debemos tener presente que la frontera de un Estado miembro es una frontera europea y haremos todo lo que esté en nuestro poder para protegerla. En parte, por eso debemos reforzar Frontex. Para que sea más eficaz, respetando plenamente los derechos fundamentales, propondré triplicar el número de policías fronterizos. Los guardacostas europeos aumentarán ese número a 30.000».
Luego elogió el nuevo pacto y añadió una breve posdata que nos recuerda que los migrantes son seres humanos: «El pacto sobre migración y asilo es un gran paso adelante. Colocamos la solidaridad en el centro de nuestra respuesta común. Los desafíos de la migración requieren una respuesta europea con un enfoque justo y firme basado en nuestros valores. Nunca olvidemos que los migrantes son seres humanos como usted y como yo. Y todos estamos protegidos por los derechos humanos. Muchos pesimistas pensaron que la cuestión de la migración era demasiado divisiva para llegar a un acuerdo. Pero les demostramos que estaban equivocados. Juntos lo logramos».
Las contradicciones de la Unión se vuelven no solo visibles sino también inevitables. Si el Acuerdo de Schengen se desmorona a medida que las peticiones económicas nacionales adquieren prioridad sobre el área de libre comercio y libre circulación que las creó, no será solo el papel de Frontex lo que se pondrá en duda. Sin Schengen, el problema es la identidad misma de la UE. ¿Qué presidiría entonces exactamente la Comisión? Es interesante observar que en esta coyuntura crítica la Comisión tiene a su disposición, si no el ejército europeo del que se rumorea desde hace mucho tiempo, una fuerza armada grande y en crecimiento que tiene algunas de las características de una permanente.
Resulta que el paraíso está siendo desmantelado desde adentro hacia afuera.
Clara Bailey
2 de enero de 2025